图片来源:“自由女神像地标自由女​​神像

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Bappy32
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美国”由 Free-Photos 提供。CC0 通过Pixabay。
由于缺乏明确的规则,难民署为克服这种集体行动失败而做出的尝试只能是临时性和断断续续的。该组织几乎所有的预算都依赖于年度自愿捐款,而不是获得分摊的多年期筹资捐款。这使得各国政府很容易改变其优先事项,但难民署却很难制定计划。同时,为了解决长期或大规模的难民危机,它依靠联合国秘书长召开国际会议,例如1981年和1984年的援助非洲难民国际会议(ICARA I和II)、1979年和1989年的印度支那难民国际会议以及1989年的中美洲难民国际会议(CIREFCA),旨在为特定的危机产生相应的政府承诺。

举例来说,1975 年越南战争结束后,数十万印度支那“船民”从越南、老挝和柬埔寨越过领海,前往马来西亚、新加坡、泰国、菲律宾和香港等东南亚接收国。整个 20 世纪 70 年代和 80 年代,接收国面对大量难民涌入,将许多船只推回海中,导致人员溺亡。就像今天一样,公众对电视和报纸上出现的溺亡画面做出了反应,但解决这个问题需要政治领导和大规模的国际合作。1989 年,在联合国难民署的领导下,为印度支那难民达成了一项综合行动计划 (CPA)。该计划以分担责任的国际协议为基础。东南亚接收国同意保持边境开放、开展搜救行动并接待船民。

然而,他们这样做是基于其他国家的两套承诺。首先,美国、加拿大、澳大利亚、新西兰和欧洲各国政府联盟承 博彩数据 诺重新安置所有被判定为难民的人。其次,为那些不是难民但需要国际保护的人找到了替代的、人道的解决方案,包括遣返和替代的、合法的移民渠道。该计划导致超过 200 万人得到重新安置,最紧迫的人道主义挑战得到解决,部分原因是冷战结束时产生的政治意愿,部分原因是难民署的卓越领导。

正如印度支那的例子所表明的那样,这些临时举措有时会取得成功,只要它们伴随着果断的领导和明确的集体行动框架,并符合各国的利益。但此类举措很少见,它们的存在本身就表明难民制度存在更广泛的结构性弱点:缺乏责任分担规范。

在二十一世纪,流动和移民机会的增加使“在哪里保护?”的问题变得更加复杂。越来越多的难民不再被动地等待政府决定在哪里提供保护,而是自己做出决定。“自发抵达避难所”——包括利用人口走私者的服务直接前往北方更远的国家——已经成为难民在其“原籍地”之外重新分配的主要手段。

作为回应,发达国家的难民接收国制定了一系列有关难民应在何处得到保护的新做法。这些做法的共同目的是通过命令或胁迫手段重申难民应该在离家较近的地方得到保护而不是独自踏上旅程的理念。其中一个例子就是“安全第三国”概念的出现——难民应该寻求庇护并留在他们到达的第一个安全国家,如果他们经过这样的国家,他们可能会被驱逐出境。另一个例子是“外包”的概念,各国寻求双边协议,向另一个国家支付费用,让其接收自发抵达的寻求庇护者并处理他们的申请。澳大利亚与瑙鲁的双边协议也许是最臭名昭著的例子。这些技术可能为控制难民人口提供了一种方便的手段,但它们既不支持难民保护,也不可持续。
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